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行业新闻

世界银行《2017年PPP采购标杆管理》精要(下)

2018/05/15


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5.企业自提建议书(USPs)

企业自提建议书是基础设施项目初始发起一种方式。私营部门向政府提出建议,开发一个特定的基础设施项目,政府不必首先确定和评估项目的适用性。私营部门(通常是开发商,供应商或金融机构)出资进行研究,以确定基本的项目产出说明,然后获得相关采购部门批准。使用USPs的困难是如何把握鼓励私营部门项目理念的创新和保证竞争性招标过程的透明度和提升效率这两者之间的平衡,以确保USPs能实现物有所值。

32%的受访经济体中,没有USPs的具体规定。缺乏规定可能是政府明确表示不希望将其作为基础设施项目建议的来源(在加拿大等更加成熟的PPP市场中通常是这种情况)。然而,在其他经济体中,缺乏法规仅仅表明这个问题还没有被考虑,因为PPP监管框架还处于起步阶段。即使在有明确规定的经济体中,政府也不会鼓励其使用(南非就是这样)。

基于明确规范USPs的56个经济体的相关规定,我们总结了管理USPs的公认良好做法:

 在PPP采购过程中管理USPs最佳做法有:

•    采购部门评估USPs的优点,确保符合政府的投资重点。

•    如果USPs是合理的,则采购部门启动竞争性采购程序来选择私营部门。

•    采购部门至少给予所有潜在投标人(包含提案人以外)90天的时间提交标书。

5。1企业自提建议书(USPs)的评估

USPs并不是政府投资计划中的内容,因此可能与政府投资重点不一致,同时USPs大多数都需要政府的财政支持,如果私营部门对政府方承担的风险没有进行谨慎考量,很可能使得政府承担过大的风险。因此,USPs评估是很必要的,一是确保项目与政府经济发展的投资重点保持一致,二是识别政府方承担的风险是否合理。

56个对USPs有明确规定的经济体中,只有喀麦隆没有提出要对USPs进行评估。66%的经济体明确要求USPs要与政府现有的投资重点保持一致,只有21%的经济体制定了评估USPs的详细程序。图10展示了56个经济体中普遍的USPs评估方式。

例如,在尼日利亚,私营部门提交USPs到相关机构或部门,审核该提案以确保其符合标准,诸如项目是否符合公共利益。在审查之后,相关部门将提案转交给基础设施特许权管理委员会(ICRC)审查,并发表一份“无异议”的评估结果,以评估该提案是否令人满意。同样,在乌干达,法律也要求签订约机构确定提案是否符合政府的战略目标。

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图10 USPs的评估方式

5.2竞争性招标和最短时限

在USPs项目采购中使用竞争性程序有助于更好地实现物有所值,也提高了采购过程的透明度,帮助政府减轻来自于其他私营部门和特殊利益群体的压力。缺乏透明度的竞争性程序也会引发贪腐和项目后期的质量问题,从而引发对这种方式的信任危机。

除了设计公开透明的竞争性程序,政府方也要给予其他潜在投标人充分的时间准备标书,时间过短会阻碍其他主体参与竞争,也会降低标书的质量,难以实现物有所值。初始的提案人在这方面有优势,在准备USPs时他们进行了充分的尽职调查,所以时限的设定要考虑其他参与主体的实际情况。

正如图11所示,56个对USPs有明确规定的经济体中,只有两个不需要通过竞争程序来采购USPs:肯尼亚和越南。56%的经济体针对提交标书规定了法定的最短时限。最短时限规定不同经济体差异很大,从中国只有15天到哥伦比亚有180天,也没有明确的共识。不过,学术界和采购专家认为:对于私营部门进行必要的尽职调查并形成高质量的建议书,60天或更短的时间都是不充分的

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图11 由USPs触发的竞争性采购中授予额外投标人的时间 (百分比, 样本数为56)

一些经济体有专门的规则来管理USPs的竞争性招标程序。在秘鲁,一旦USPs被接受,采购部门给予潜在新的投标人90天的时间来提交意向书。90天过后,如果有其他私营部门有意投标,采购部门则会启动PPP竞争性采购程序;否则,他会与初始提案人直接谈判。在阿尔巴尼亚,USPs项目和政府发起项目是一样的,法律规定采购部门批准的USPs适用政府启动项目的竞争性采购程序。无论项目来源如何,公开招标,提交标书的截止日期不得少于从招标公告发布之日起30天。

5。3 对初始建议人的补偿机制

初始提案人编制USPs时需要花费成本,因此需要对初始提案人进行合理的补偿,激励私营部门谨慎地提出一个高质量的建议书。目前关于否应该使用补偿机制还没有明确的共识。因此,PPP采购标杆管理仅列出几种主要机制,加深对其理解。

目前,有四种主要补偿机制:

•  最后及最优模式(ABFO)7%的经济体采用;

•  开发者费用模式,36%的经济体采用;

•  投标奖励模式,29%的经济体采用;

•  Swiss challenge模式,21%的经济体采用。

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图12 对初始建议人的补偿机制(百分比, 样本数 = 56)

6.PPP合同管理

PPP项目具有长期性,单靠充足的准备和采购并不能保证成功,建立完善的合同管理体系监督合同执行,这是实现PPP项目成功必要条件。因此,PPP的合同设计应该尽可能地预测和控制项目生命周期中可能出现的各种情况。本报告总结PPP合同管理中重点方面,包括PPP项目监督和评价机制,私营部门结构的变化和PPP合同的再谈判,争议解决机制,以及合同的特性,贷款人的介入权和合同终止以及相应后果。

在确保PPP项目成功实施和交付的最佳做法是:

•    采购部门建立PPP合同管理体系,包括建立PPP合同管理小组,自采购阶段开始,部分成员参与到项目中,咨询PPP采购专家,应用PPP实施手册;

•    建立PPP合同的监督和评估体系同时附有风险减轻机制,绩效信息也是公开的;

•    对私营部门结构的潜在变化进行明确规定,要求替代的私营部门应该至少与原来私营部门资格一致;

•    对合同的修改和再谈判进行明确规定,减少私营部门或采购部门策略性地使用合同的想法;

•    明确规定合同寿命期内的各种情况(不可抗力,重大不利的政府行为,法律变更,再融资);

•    建立争议解决机制以保证各方高效并满意地解决争议问题;

•   在私营部门有违约风险或者未能履行服务义务,而导致PPP合同面临提前终止威胁时,贷款人的介入权

•    明确规定PPP合同的终止的事由与相应的后果。

6.1 监督和评估系统

采购部门或监管机构需要定期监测产出和服务标准,确保私营部门履行合同规定的义务,这意味着要根据合同中规定的绩效指标监测实际绩效。

93%的受访经济体表示需要在实施过程中监督PPP合同。一些经济体要求建立小组来监督PPP合同的履行情况。在哥伦比亚,PPP合同的实施受到两个机构的监督:审计师(负责监督合同实施的第三方)和合同管理小组(在采购部门担任合同的监督者)。在其他经济体,如哥斯达黎加和厄瓜多尔,尽管承认PPP需要进行监督和评估,但没有建立明确的制度来进行监督和评估。

正如图12所示,73%的受访经济体中,采购部门必须定期收集有关PPP的绩效信息。为了进一步提高PPP合同执行的透明度,加强双方对合同履行的问责制,应该向公众提供运营和财务数据以及绩效信息。

监督合同履行的另一个工具是建立风险减轻机制。只有17%的经济体的监管框架表达需要建立风险减轻机制。例如澳大利亚(新南威尔士州),法律明确规定:“由于风险是一个动态的概念,合同管理必须随着整个项目生命周期内承包的服务变化而发展。”

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图13 法律要求明确的监管和评估机制 (百分比;样本量 = 82)

6.2 PPP合同的再谈判和修改

由于PPP合同的长期性,其执行情况变化很常见。因此有时需要再谈判来避免合作破裂,再谈判指的是合同条款的变化,而不是合同规定的调整机制。再谈判可能改进合同固有的不完善性,也可能成为机会主义的工具。如果再谈判使得合同的性质发生根本性变化,此时应排除再谈判。

受访经济体处理PPP合同再谈判的方式有所不同(图14)。超过75%的经济体在一定程度上对PPP合同的再谈判或修改进行规定。但阿尔及利亚,黎巴嫩,马拉维和缅甸等经济体的监管框架仍然对此没有规制。对此规制的经济体中,10%认为这是一个合同问题,留给双方在合同中进一步规范。例如在贝宁,土耳其和赞比亚。在余下的经济体中,对PPP再谈判设置特殊规定,27%的经济体明确要求,除了采购部门之外还应有别的批准程序,33%的经济体对PPP合同范围改变规定限制条件,21%的经济体对改变PPP合同的风险分配规定限制条件。

除采购部门以外需要其他机构的批准,这些机构包括财政部,国库委员会,内阁,专门的PPP机构,如在坦桑尼亚的PPP技术委员会和塞内加尔的全国PPPs委员会。

关于合同的修改,澳大利亚,巴西,保加利亚,加拿大,法国,英国和其他11个经济体限制那些影响PPP合同风险分配的变更以及其他实质性修改。例如,英国,监管框架规定了合同变更被视为“实质变更”的条件。一般原则是,如果作出实质性修改,可能会需要新的采购程序。但是,在采购部门无法预见的情况下,如果变更后的结果不改变合同的整体性质,价格上涨不超过原合同价值的50%,那么修改需要采取新的采购程序。南非的法规还规定,财政部只有确信PPP协议经过如此修改后还能继续向私营部门转移大量的技术,运营和财务风险后,才会批准一项重大修改。

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图14  处理合同再谈判问题的方式 (百分比;样本数= 82)

6.3 争议解决机制

鉴于PPP项目的长期性,争议在所难免。如果经济体中项目争议能够被有效和公平地解决,投资者,承包商和贷款人将会更加积极地参与其中的项目,同时,避免争议或有效的解决程序有助于采购部门行使监督职能,降低行政费用。

如图15所示,15%的经济体在PPP监管框架中没有提及争端解决机制。在明确争议解决机制的经济体中,大多数(58%)只是泛泛地提到需要在合同中建立纠纷解决机制而不作进一步的规定,而其他经济体或者向当事人提供诉诸仲裁的选择,或者施加适用于所有PPP合同的具体争议解决机制。

智利的PPP监管框架确定了一个审查争议的技术小组,但诉诸这个小组需要双方同意。在危地马拉,法律规定设立一个特设委员会来解决由于PPP合同履行而产生的争议。

在乌拉圭,法规明确规定,为解决因应用,解释,履行和终止PPP合同而产生的争议,当事人应诉诸仲裁。巴基斯坦也是如此,法律要求当事人诉诸仲裁,而争议解决机制的细节则由当事人自行决定。

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图15 PPPs争议解决机制  (百分比;样本量=82)

贷款人的介入权

贷款人的介入权是指允许贷款人在采购部门同意的情况下,选择一个新的特许公司履行PPP项目,以防止初始私营部门有违约的风险。这为贷款人提供额外的安全保障,防止私营部门违约,并提高其作为PPP项目绩效的外部担保人的担保能力。同时,它为采购部门提供一个机会,避免因项目协议终止而导致服务中断,保持服务的连续性。

贷款人的介入权利很少由PPP监管框架来解决。超过一半的受访经济体(42)在这方面没有任何规定。仅仅在巴西,智利,哥伦比亚,印度,意大利,蒙古,摩洛哥,菲律宾,塔吉克斯坦,突尼斯,乌拉圭,越南和赞比亚等13个经济体中,PPP监管框架在法律上确立了贷款人介入权。在其余的经济体中,监管框架或者按照合同来约定这个问题,或者与贷款人达成直接协议。

7.经济数据表

只有那些被公认为良好实践的做法和规定才被打分并汇总。因此,并不是PPP采购标杆管理团队收集的所有数据都得到了评分;其他数据也包含在报告中,并在项目网站上公布。评分方法如下:

所有的评估方面分配相同的权重,评分范围从0到100。分数高的经济体(评分接近100)被认为其PPP监管框架与国际公认的良好实践最为接近。另一方面,分数低的经济体(分数接近0)有很大的改进空间,因为它们不符合由PPP采购标杆管理所确立的国际良好实践和原则。

表1列出了评估打分的领域。经济数据表显示了每个经济体在四个专题领域的得分:PPP准备,PPP采购,企业自提建议书USPs和合同管理。网站(http:// bpp. worldbank .org)上公开提供了PPP采购标杆管理用于汇总专题领域的所有数据点以及其他数据点。

表格1 2017 PPP采购标杆管理评估领域

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备注: PPP =public-private partnership; SPV = special purpose vehicle; USP = unsolicitedproposal。


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